Le système en vigueur
Dans la PAC 2014-2020, chaque Etat membre devait soumettre à la Commission Européenne un « plan PAC » pour l’ensemble de son territoire. Cette PAC revêt 3 objectifs généraux⁶ :
- Favoriser un secteur agricole résilient et diversifié assurant la sécurité alimentaire,
- Soutenir les actions et la protection de l’environnement,
- Renforcer le tissu socio-économique et les zones rurales.
La Politique Agricole Commune s’axait autour de deux piliers :
Le Premier pilier repose sur la politique des marchés et du paiement direct.
La PAC témoigne, ici, de sa volonté d’une Europe plus verte avec la mise en place d’un paiement dit « vert ». Il s’agit là de la principale innovation de la nouvelle PAC.
Chaque exploitant agricole recevra un paiement par hectare déclaré aux fins du paiement de base en contrepartie du respect de pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement.⁷
Ce paiement vert vient se « superposer » aux obligations environnementales préexistantes pour pouvoir bénéficier des droits à paiement, à savoir les obligations prévues au titre des exigences réglementaires en matière de gestion ou des bonnes conditions agricoles et environnementales.
Le règlement n° 1307/2013 définit 3 pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement :
- La diversification des cultures,
- Le maintien des prairies permanentes,
- La mise en place d’une surface d’intérêt écologique d’au moins 5% des terre arables afin de protéger la biodiversité.
Le second pilier a pour but le développement rural. En ce sens, les Etats membres et les régions doivent élaborer des programmes de développement rural répondant aux besoins de leurs territoires.
L’environnement dans la PAC post 2020
La Commission européenne poursuit ses ambitions climatiques et environnementales. Elle se base sur les engagements internationaux de l’Union Européenne en termes d’objectifs climatiques et ce via une nouvelle architecture verte de la PAC qui présente deux niveaux.
Le premier niveau sera obligatoire pour les agriculteurs de l’Union Européenne, y compris pour les agriculteurs qui produisent du biologique. C’est ce premier niveau qui englobe la conditionnalité⁸ et le verdissement.
⁶ La PAC au coeur de la construction européenne, Yves PETIT, éd. RéflexEurope.
⁷ La PAC au coeur de la construction européenne, Yves PETIT, éd. RéflexEurope.
⁸ La conditionnalité des aides est un ensemble de règles à respecter pour tout agriculteur qui bénéficie d’une ou plusieurs des aides liées à la surface ou à la tête (paiements découplés, aides couplées pour des animaux ou des végétaux, ICHN, MAEC surfaciques, agroforesterie). Ce principe a été introduit par la réforme de la PAC de 2003. Dans le cadre de la PAC mise en œuvre dès 2015, les règles de la conditionnalité ont été toilettées et simplifiées, mais pas profondément modifiées. La France a en particulier fait le choix de rationaliser les exigences au titre de la conditionnalité, notamment au regard de l’entrée en vigueur du nouveau paiement vert. La conditionnalité comporte des exigences relatives au respect de dispositions réglementaires ("ERMG") dans le secteur de l’environnement, du sanitaire et du bien-être animal, et à de bonnes conditions agricoles et environnementales ("BCAE"), que l’agriculteur doit respecter sur les surfaces, animaux et éléments sur lesquels il a le contrôle.
Les Etats membres se doivent d’inclure dans leur réglementation de mise en œuvre de la PAC, un système de conditionnalité qui comporte des exigences européennes et les standards des BCAE (Bonnes Conditions Agricoles et Economiques) établies au niveau national.
Trois enjeux principaux sont visés :
- Le climat et environnement,
- La santé (publique, animale et végétale),
- Le bien-être animal.
Il est également prévu un système de pénalités administratives pour les bénéficiaires qui viendraient à ne pas respecter les exigences européennes et nationales.
Le second niveau se veut volontaire et facultatif pour les agriculteurs avec la mise en place d’ « éco-programmes » dans le 1er pilier, qui engloberaient des mesures incitatives pour rémunérer des pratiques plus vertes et qui produisent des services environnementaux.
L’éco-programme pourrait, ainsi, englober des mesures relatives à l’agriculture biologique, à d’autres démarches de certification, et au stockage du carbone par exemple.
Ces éco-programmes seraient couplés avec des MAEC (Mesure Agro-Environnementales et Climatiques) dans le 2nd pilier, mesures qui resteraient basées sur un modèle de compensation de la diminution du revenu induit par le changement de pratiques. Ces mesures sont exclusivement basées sur un modèle qui vise à compenser la diminution du revenu due aux changements de l’orientation politique et à la baisse budgétaire, incitant par la même l’agriculteur à passer à une agriculture plus respectueuse de l’environnement s’il souhaite maintenir son niveau de vie.
L’architecture de la PAC resterait donc basée sur les deux piliers. Le soutien aux agriculteur, prévu par le premier pilier, serait celui d’un « paiement de base » sur lequel viendrait s’ajouter un paiement redistributif et un paiement additionnel octroyé par le biais d’ « eco-scheme » que l’Etat membre devrait proposait à l’échelle nationale mais auquel l’agriculteur ne serait pas contraint d’adhérer. Ce paiement serait accordé sur la base de pratique dite « vertes » et bénéfiques à l’environnement et au climat et qui vont donc au-delà de la conditionnalité des aides prévue par ce premier pilier. Tous les paiements directs seraient néanmoins réduits au-delà de 60 000 € et plafonné à 100 000 €.
La ventilation du 2nd pilier reste inchangée. On se limite ici à deux observations :
- 30% de l’enveloppe budgétaire du 2nd pilier devrait être consacrée à la protection de l’environnement, la lutte contre le changement climatique et la préservation de la biodiversité.
- Chaque Etat membre aura la possibilité de transférer jusqu’à 15% du budget du premier pilier vers le second s’agissant de mesure environnementale et climatiques.
En pratique, tout se passe aujourd’hui comme si le producteur agricole considère le droit au paiement de base, soumis à la seule conditionnalité, et le paiement vert, soumis à la conditionnalité et aux trois mesures de verdissement⁹, comme un tout unique, et ce d’autant plus que les mesures de verdissement⁹ s’appliquent à l’échelle de l’exploitation agricole dans son ensemble.
⁹ Les trois mesures de verdissement sont i) une diversification minimale des cultures, ii) le maintien des prairies permanentes et iii) un pourcentage minimal de surfaces d’intérêt écologiques (SIE)
